La situación fiscal - Parte II - JAVIER DE HAEDO

Continúo hoy el análisis de la situación fiscal con los números de 2011. Hace dos semanas me referí al tema en su conjunto, y vimos que si se ajustaba por el ciclo económico y por otros factores de menor entidad, el verdadero déficit fiscal no había sido de 0,8% del PIB sino algo más del triple: 2,5% del producto. 

 

Corresponde hoy ver los ingresos. Pero antes, cabe consignar que entre que mandé a imprenta mi columna anterior y su publicación, cayó el fin de mes y con él una actualización de los datos fiscales de meses anteriores. En particular, se destaca que ahora el déficit de 2011 no es de 0,8% del PIB sino una décima mayor. No obstante, en el Gobierno se ha seguido hablando de un "sobrante" de US$ 140 millones, cuando el propio MEF redujo en un tercio la diferencia entre el déficit proyectado y el observado. Cosas veredes.

En el cuadro que ilustra esta página presento una selección de rubros de los ingresos, bajo distintas formas, para 2004 y 2011: precios corrientes, precios de 2011, proporción del PIB de cada año y variaciones porcentuales reales y absolutas con relación al PIB entre ambos años.

Algunas precisiones metodológicas previas. Uno, las cifras son del MEF y están formuladas en términos de caja. O sea que algunos impuestos cuyo producido está afectado al BPS, figuran en el Gobierno Central (en particular en la DGI) y no en el BPS. Dos, en uno de los renglones se destaca al IRPF más el IASS, vigentes desde 2007. Por lo tanto, en el caso de 2004 se considera al IRP, tributo que fue derogado precisamente en 2007 y sustituido por los referidos. Tres, entre los ingresos del sector público no financiero (SPNF) se incluye el "resultado primario y corriente" de las empresas públicas. Es decir, su resultado antes de considerar intereses e inversiones. Se trata de un rubro menor de los ingresos, pero altamente volátil en los últimos años en la medida en que en los casos de UTE y Ancap hubo una significativa variabilidad de sus costos por el precio del petróleo y la capacidad de generación de las represas.

Cabe consignar que las empresas públicas, que serán analizadas en particular en una próxima columna de esta serie, participan en los ingresos del SPNF por varias vías: primero, por los ingresos que pagan como cualquier empresa (como el IRAE); segundo, por los ingresos que recaudan, también como cualquier empresa (como el IVA o el Imesi); tercero, por los dividendos que en algunos casos pagan a su "accionista", el Gobierno Central (ese fue el caso de UTE y Antel el año pasado); cuarto, por el referido resultado primario y corriente. Luego, entre los gastos del SPNF, que también veremos más adelante, entran por sus inversiones y sus pagos de intereses.

El análisis de los indicadores presentados en el cuadro daría para escribir varias columnas como esta, por lo que voy a destacar los aspectos que encuentro más interesantes.

Uno, entre 2004 y 2011, los ingresos totales del SPNF subieron 48% por encima de la inflación, es decir a precios contantes, cifra levemente inferior a la del crecimiento del PIB (52%). Sin embargo, la relación entre los ingresos y el producto subió porque los precios implícitos en el PIB subieron menos que el IPC. Entonces, los ingresos pasaron de 28,0 a 28,9 por ciento del producto entre los dos años que se comparan.

Dos, la suma del IRPF y el IASS es 161% mayor, a precios constantes que el IRP en 2004. Esos impuestos llegaron a representar el año pasado 2,3% del producto y el 13% de la recaudación total de la DGI. La imposición a la renta personal fue la gran novedad de la reforma de 2007 y si bien no constituyó un cambio extraordinario, sí lo fue relativa y marginalmente.

Tres, la prueba de que esa reforma no implicó un cambio radical en el sistema tributario está en el comportamiento del IVA, que sigue siendo el impuesto central del sistema uruguayo, desde que fuera introducido por el ministro Végh Villegas en 1974. Este impuesto sigue representando más de la mitad de la recaudación de la DGI (de hecho subió su participación entre 2004 y 2011), alcanza a casi 10% del PIB y a algo más de 30% de los ingresos totales del SPNF.

Cuatro, se destaca también un gran aumento de la recaudación del BPS, el que se debe atribuir a numerosos factores: el aumento del salario real, el aumento de la ocupación, el aumento de la formalidad (lo mismo que en la DGI) y el aumento de los impuestos que recauda (como en el caso de los aportes al Fonasa). Como veremos al analizar el gasto público, también allí hay un fuerte aumento en el protagonismo del BPS.

Cinco, hay una significativa caída del peso de las empresas públicas en los ingresos del SPNF, tanto por menores aportes por dividendos como por un menor resultado primario y corriente. Es posible que la volatilidad referida (especialmente en las finanzas de UTE y Ancap) haya influido para tener un 2011 "flaco" (fuertes pérdidas en Ancap por tarifas atrasadas y desempeño inferior al normal en UTE), pero no hay dudas de que con la foto de 2011, y en relación a la de 2004, hay un significativo deterioro en su contribución a los ingresos del SPNF.

Seis, a modo de resumen, entre 2004 y 2011 se destacan aumentos en el IVA (1,3% del PIB), el IRPF más el IASS (1,0% del PIB) y el BPS (2,2% del PIB) y caídas en "resto DGI" (1,3% del PIB) y las empresas públicas (2,1% del PIB). Los ingresos totales del SPNF solo suben en 1,0% del producto entre 2004 y 2011, pero sin contar a las empresas públicas (lo que sería relevante si el cambio referido fuera permanente) suben en 3,1% del producto. Aquella suba de los ingresos públicos es muy moderada, sobre todo si se considera que se pasa de un año flojo (2004) a uno exuberante (2011) en materia de actividad económica. Pero si lo de las empresas públicas es transitorio, entonces el aumento de los ingresos es muy grande.

Este aumento no se dio por la reforma tributaria de 2007, que fue neutra desde el punto de vista de la recaudación y que, como vimos, apenas introdujo cambios marginales en el sistema tributario. Se dio, en cambio, en el ámbito del BPS y por los múltiples factores referidos.