Para que el Mercosur sobreviva

SERGIO ABREU

Las trabas que Argentina ha impuesto al comercio intramercosur integran un contexto de tensas relaciones bilaterales. También participan desde hace mucho tiempo las diversas trabas esporádicas y puntuales que aplica Brasil y la falta de respuestas contundentes a las asimetrías y desequilibrios. El Mercosur no resultó ser el instrumento de desarrollo que esperaban sus fundadores, y últimamente aparece como un sistema que nos limita y nos perjudica, no solo por los costos que involucra sino por los obstáculos que se tienen para negociar comercio con otros países. 

 

No se trata de romper con el Mercosur ni de proponer su abandono, pero quizás sea el momento de tomar cierta distancia de las desventuras coyunturales y analizar lo que implica un Tratado, llamado en su momento a jugar un rol fundamental en la región, pero cuyo cumplimiento es ignorado, en mayor o menor medida por todos sus miembros.

El elemento esencial para formar el mercado común es la libre circulación de bienes, el tema regulado con mayor profundidad y detalle en el Tratado de Asunción. Salvo el azúcar y los productos del sector automotriz, los demás bienes originarios del bloque deberían circular internamente sin pagar aranceles, gravámenes de efecto equivalente ni sufrir trabas no arancelarias de ninguna naturaleza. El libre comercio debió completarse con un Arancel Externo Común (AEC), el establecimiento de un Código Aduanero, la negociación conjunta con terceros países, la coordinación macroeconómica y de políticas sectoriales. Ese era el conjunto de instrumentos que conduciría al Mercado Común, transitando a través de una etapa de una Unión Aduanera (UA). Por lo que el Tratado depende de que todos funcionen armónica y oportunamente. 

Durante la década de los noventa se avanzó en el libre comercio y en el AEC, con algunas imperfecciones, pero hubo un retraso en la concreción de los demás instrumentos necesarios para consolidar la UA, que el crecimiento del comercio intramercosur hasta 1998 hizo pasar relativamente desapercibido. Los acontecimientos de la década pasada mostraron una creciente disparidad entre los mandatos del Tratado de Asunción y el funcionamiento de los instrumentos orientados a la formación de la UA, y la imposibilidad política de retomar el cauce establecido por el Tratado y su estructura jurídica. El actual deterioro del libre comercio, las perforaciones al AEC y la ausencia de coordinación de políticas, han alcanzado un nivel que ha convertido al Mercosur en un sistema desequilibrado, precario y carente de seguridad jurídica. En especial, para el Uruguay y el Paraguay, el Mercosur se ha convertido en un sistema perverso, que no asegura el acceso de sus exportaciones al mercado regional, al tiempo que limita la autonomía de su política comercial.

La última reunión del Consejo de Mercado Común, en diciembre pasado, aprobó 16 decisiones y 2 recomendaciones. Ocho de las primeras y dos de las segundas no tienen que ver con temas económicos. De las que se refieren a temas económicos, tres recaen sobre aspectos de trámite o institucionales, dos sobre el Fondo para la Conversión Estructural del Mercosur (aprobación del presupuesto 2012 y de un proyecto), dos corresponden a ajustes temporales y puntuales del AEC y una a la aprobación de un acuerdo de libre comercio con Palestina. En la reunión de Presidentes, el mandatario uruguayo propuso la adopción de un compromiso sobre libre comercio, que fue vetado por la Argentina. Ni en la documentación de la reunión del CMC, ni en el Acta de la reunión de Presidentes se hace mención alguna al planteo y a su tratamiento, ni se prevé volver sobre el tema. Esta es una muestra de la distancia entre el funcionamiento del Mercosur, los problemas que enfrentan a los Estados Partes y los desafíos asociados a la situación actual y evolución probable del contexto internacional.

En procesos políticos y económicos prolongados es posible que los objetivos e instrumentos originales resulten imposibles de aplicar por cambios de contexto o de políticas de los países participantes, o también por excesos de optimismo, que es una característica de los procesos de integración de América Latina. El Mercosur fue afectado por los tres factores. En la etapa actual el modelo económico argentino es incompatible con el libre comercio y el funcionamiento de una UA, pero antes de que eso se hiciera evidente, los socios no habían podido cumplir con los plazos para la adopción de instrumentos efectivos para la formación de la UA. Por otra parte, el libre comercio y el AEC sufren múltiples perforaciones y la política comercial hacia terceros países quedó limitada a una modificación de los acuerdos preexistentes en marco de la Aladi.

Por otro lado el Tratado de Asunción no prevé mecanismos para administrar crisis coyunturales, como podría ser un régimen de salvaguardia, o ajustes para corregir desequilibrios estructurales del sistema de integración. La evolución del Mercosur y de las economías y políticas de los miembros dejaban dos caminos. En primer lugar, el sinceramiento para restablecer el equilibrio y la seguridad jurídica de las bases del sistema y adecuarlas a la realidad a través de un protocolo complementario. En segundo lugar, mantener la unilateralidad de las medidas nacionales negociando sus incumplimientos sin modificar los instrumentos básicos pero logrando el funcionamiento bajo gran fragilidad jurídica y política.

Lamentablemente, los cuatro socios plenos han elegido el segundo camino ya sea por conveniencia, comodidad o en su caso por imposición de la voluntad de los socios mayores sobre los menores.

Para Uruguay, las medidas comerciales argentinas son el problema de hoy y está bien que trate de neutralizar o amortiguar sus efectos sobre el comercio, como lo están haciendo también Brasil y Paraguay. Pero la cuestión mayor es la vulneración del derecho, la inseguridad jurídica y la incertidumbre sobre la evolución del sistema, ya que ante la falta de compromisos formales aplicables y exigibles en la práctica, "el camino se hace al andar" y la dirección la marca un solo país cuyas prioridades están fuera de la región. Esta situación no cambiará mientras Brasil no esté dispuesto a poner el sistema de integración en orden y los demás Estados a sincerar sus necesidades y expectativas.

La gestión uruguaya en el Mercosur y frente a sus vecinos, además de resolver los importantes temas puntuales de una agenda compleja, que incluye las perforaciones al libre comercio, debería buscar un acuerdo integral para negociar al más alto nivel la formalización de las relaciones económicas de la región basada en la flexibilidad, realismo y equidad, modificando en lo que sea necesario el Tratado de Asunción, e incorporando temas como las inversiones, la infraestructura, la energía, las comunicaciones y la protección ambiental.

Si esa negociación fuera exitosa podría darse un nuevo perfil del Mercosur adecuado a los intereses de sus socios y dotado de la debida seguridad jurídica. Probablemente podría resultar menos ambicioso que el actual, si lo valoramos por sus objetivos teóricos, pero más equilibrado en sus componentes económicos, políticos y sociales, y con la certidumbre de que las reglas ya no cambiarán unilateralmente, sino por el consenso de los miembros. Si ese intento fracasa, el Mercosur seguirá siendo fuente de frustraciones, inocuo para algunos de los socios y perjudicial para otros, lo que determinará que llegará el momento en que deberán evaluarse los costos y beneficios de la permanencia en el sistema y no solo, necesariamente, por iniciativa de Uruguay y Paraguay.